Микола Оніщук: «Суди касаційної інстанції повинні зосередитися не на захисті суб’єктивних прав громадян, а на захисті права і закону»

Як відомо, 4 листопада Президент України Володимир Зеленський підписав законопроєкт № 1008 про судову реформу. На сайті парламенту йдеться, що закон повернули у ВРУ з підписом глави держави. Ним пропонується, зокрема, запровадити новий порядок формування Вищої кваліфікаційної комісії суддів, а повноваження попереднього складу ВККСУ припиняються. Призначення на посади дванадцяти членів комісії буде здійснюватися Вищою радою правосуддя за результатами конкурсу.

Для цього ВРП повинна утворити конкурсну комісію, до складу якої увійдуть три особу, обрані Радою суддів з-поміж її членів, і три особи з-поміж міжнародних експертів, запропонованих міжнародними організаціями, з якими Україна співпрацює у сфері запобігання та протидії корупції.

Закон також передбачає скорочення суддів Верховного Суду з 200 до 100, що явно непокоїть суддівську спільноту. Про це відверто говорили під час ХVII позачергового з’їзду суддів, який на минулому тижні пройшов у Києві. Саме суддівський форум і те, що довелося почути в його кулуарах, і «спровокувало» цю розмову з ректором Національної школи суддів України, доктором юридичних наук Миколою Оніщуком, який має безпосереднє відношення як до попередніх, так і до нинішньої судової реформи, оскільки в Комісії з правової реформи, створеної при офісі Президента України, він очолює робочу групу з питань розвитку законодавства про організацію судової влади та здійснення правосуддя.

Сьогодні Микола Васильович — гість редакції ЮВУ і наша розмова про зміни в суддівському врядуванні, а також про те, як суддів у відставці повертатимуть у професію, хто обиратиме мирових суддів, яку стипендію отримують кандидати на посаду суддів та багато інших важливих запитань, що стосуються змін у системі судочинства.

Зміна складу ВККСУ та скорочення кількості суддів Верховного Суду

– Миколо Васильовичу, як нам відомо, комісія з питань правової реформи вперше зібралася лише 2 жовтня, чи не так?

– Так, це було перше, я б сказав, установче засідання за участю Президента. Була значна перерва між указом про створення комісії (7 серпня, – Ред.) і першим засіданням. Очевидно, це можна пояснити тим, що формувався парламент, потім уряд. Президент, наскільки розумію, був зайнятий підготовкою до запуску роботи Верховної Ради. Доволі інтенсивним, як відомо, був і міжнародний порядок денний.

– Тим не менше, в перший же день роботи парламенту було зареєстровано понад три сотні законопроектів. Один з яких – ключовий щодо судової системи. Вам не видається, що в такому випадку формування комісії фактично знівельовано?

– Думаю, з певних питань у команди Президента вже були рішення. Політичні рішення. І до числа цих рішень, можливо, входило реформування системи суддівського врядування.

Ви, мабуть, знаєте, що доволі активно велася дискусія з приводу конкурсів до Верховного Суду. Очевидно, це вплинуло на те, що левова частка новацій, про які йдеться в підписаному Володимиром Зеленським законі (№ 1008), стосувалися якраз цих питань, котрі є важливими для відновлення довіри як до органів суддівського врядування, так і власне до системи правосуддя в цілому.

– Такий серйозний законопроект був поданий у парламент в обхід комісії з науковців, суддів, міжнародних експертів. Який тоді був сенс у створенні даної комісії?

– Організація роботи будь-якого дорадчого органу не буває надто швидкою. Йдеться про проведення установчих засідань, утворення робочих груп, напрацювання концепції, матеріалу тощо. Це займає місяці. Можу про це сказати за досвідом роботи, наприклад, в попередній Раді з питань судової реформи. Припускаю, що глава держави і його команда хотіли під час першого засідання парламенту презентувати рішучі кроки.

– Ви працювали у всіх подібних органах при попередніх президентах. Чи можна, на Вашу думку, подавати такі серйозні зміни щодо судової системи без належної дискусії?

– Зміни стосуються в основному функціонування органів суддівського врядування, котрі не відправляють правосуддя.

– А Верховний Суд, кількість якого хочуть скоротити в половину і знову відправити на конкурс?

– Верховний Суд продовжуватиме здійснювати свою діяльність і після підписання Президентом відповідного закону (далі — Закон № 1008). Після спливу певного часу, як зазначено в ньому, судді Верховного Суду мають пройти конкурсні процедури. Й лише після цього будуть кадрові рішення.

Хотів би звернути увагу на те, що Законопроект № 1008 безпосередньо не зачіпає процес відправлення правосуддя в судах першої та апеляційної інстанцій. Він лише дотично впливає на цей процес – через відновлення довіри, зокрема, до діяльності органів суддівської влади.

Завданням, яке стоїть перед робочою групою, на мій погляд, є не менш значимим, оскільки стосується здійснення судочинства й охоплюватиме рішення, які, в тому числі, не стали предметом врегулювання даного закону. Здебільшого це стосуватиметься внесення змін до процесуальних законів щодо доступу до правосуддя, тривалості судового процесу тощо.

– Тобто загалом ви як голова профільної робочої групи погоджуєтесь із логікою цього закону?

– Буду відвертим. Я вважаю, що Президент взяв на себе можливо найскладніше рішення, в тому числі, в морально-етичному сенсі, – змінити склад Вищої кваліфкомісії суддів, а також скоротити чисельність Верховного Суду. Тому робоча група, як і вся комісія при Президенті, може зосередитися на інших, не менш значимих, питаннях для продовження судової реформи.

Щодо мого ставлення до запропонованих змін, то якщо розглядати проблему скорочення складу Верховного Суду в контексті реформування засад касаційного судочинства, то це виглядає допустимо. Суди касаційної інстанції повинні зосередитися не на захисті суб’єктивних прав громадян (цим займаються суди першої апеляційної інстанції), а на захисті права, закону, щоб забезпечити уніфіковану судову практику. Нині касаційні суди переважно здійснюють по-суті повторний перегляд справ, що вже розглянули суди першої й апеляційної інстанцій, та які набрали законної сили.

Тобто варто оцінювати подібні зміни не як механічне скорочення складу Верховного Суду, а як складову реформи касаційного судочинства.

– Ну, процесуальних змін ще немає. Очевидно, що вони повинні передувати скороченню Верховного Суду.

– Так. І я говорив 4 жовтня під час Судового форуму, що відсутність цих змін створила доволі резонансну дискусію стосовно того, чи вмотивоване таке скорочення Верховного Суду при сьогоднішньому значному навантаженні. На перший погляд, ні, якщо виходити з нинішнього навантаження на ВС, не змінювати процесуальні засади його діяльності.

– На сьогодні залишок нерозглянутих справ у Верховному Суді складає десь 60 тисяч, щодня в суд надходить понад 300 скарг.

– Я зрозумів би, якби йшлося про шість тисяч, але не 60 тисяч…

– Але це ті справи, котрі передали новому Верховному Суду, так би мовити, попередники – з вищих спецсудів і Верховного Суду України.

– Проблема полягає в тому, що касаційне судочинство в Україні зорієнтоване переважно на виправлення помилок, допущених судами попередніх інстанцій. Водночас підходи Венеційської комісії, Європейського суду з прав людини ґрунтуються на тому, що правової визначеності в судових спорах бажано досягати на якомога ранніх етапах судового розгляду.

Тобто завдання судів – діяти в такий спосіб, щоб уже на початкових етапах у громадян формувалося почуття справедливості суду, його неупередженості. І не було потреби проходити всі щаблі оскарження, сплачувати, до речі, значні суми судового збору. Непоодинокі випадки, коли суди відправляють справу на новий розгляд. Часто вони мають можливість ухвалити рішення, але вважають за доцільне повернути справу в суд першої інстанції. Це впливає на доступ до судочинства і формує недовіру до судів. Особливо, якщо розгляд справи триває роками.

Тому головне завдання робочої групи – напрацювати концепцію реформування судової системи та відповідних процесуальних пропозицій, щоб домогтися більшої сталості судових рішень через визнання того факту, що рішенням апеляційного суду судовий розгляд справи завершується. З того моменту воно набирає законної сили й підлягає виконанню.

– Тобто, як я розумію, робоча група напрацьовуватиме процесуальні зміни, що полягатимуть у праві апеляції визначати, чи передавати справу в касаційну інстанцію, чи ні?

– Це питання вже є предметом обговорення. У багатьох юрисдикціях існують процесуальні механізми допуску справи до касаційного розгляду. В деяких країнах таке право надається в т.ч. апеляційним судам.

– Але це ж корупційні ризики. На місцях легше домовитися, ніж у центрі…

– Так. Тому існують практики, коли спеціальні органи в складі Верховного Суду чи при касаційному суді, приймають рішення про допуск справи до касації. В Україні такі функції раніше виконували вищі спецсуди. По-суті, вони надавали дозвіл для передачі справи на розгляд Верховного Суду України. Але ця практика не виправдала себе.

Насправді цим повинен займатися касаційний суд. Як на мене, це доволі оптимальний варіант для українських реалій. Правда, при цьому суд має ретельно аналізувати справу на предмет того, чи існує проблема уніфікованого застосування судами нижчих інстанцій судової практики чи процесуальних норм.

– Чи не звужуватиме це права громадян на доступ до правосуддя?

– Конституція говорить, що громадяни України мають право на подання касаційної скарги лише у визначених законом випадках. Але подання такої скарги не створює обов’язку касаційного суду відкривати касаційне провадження. Тобто має бути підстава вважати, що існує проблема єдності застосування закону. Сьогодні касаційні суди з формальних підстав, передбачених процесуальним кодексом, відкривають провадження не лише у випадках, коли існує проблема неоднакового застосування. Достатньо, щоб таке застосування, на думку суду, було неправильним.

– Можливо, варто внести зміни до процесуального законодавства й дати більше підстав касаційним судам відмовляти у відкритті провадження. Для чого скорочувати кількість суддів?

– Якщо це відбудеться, то наступним постане питання, чи є доцільним існуюча кількість суддів.

– Це ж не буде миттєво, а, триватиме рік, два…

– У професійному середовищі обговорювалися два варіанти для скорочення складу касаційний судів до оптимальної чисельності — еволюційний і більш кардинальний. Президент обрав останній. Це не було рішення Комісії з питань правової реформи. Це вже законодавча реальність.

Не йдеться про те, щоб підігнати процес під 100 осіб. Мова про підвищення ролі касаційних судів у забезпеченні єдності, уніфікованості судової практики в рамках окремих юрисдикцій. Якщо касаційні суди будуть націлені та це завдання, то перші кроки їх діяльності покажуть, яка чисельність є для них оптимальною.

Якщо вас цікавить моя особиста позиція, то я – прихильник того, щоб змінити процесуальні засади, а вже потім формувати потребу в тій чи іншій чисельності складу Верховного Суду.

– Якщо ВС знову загнати в конкурсні процедури, то розгляд справ призупиниться. А частина справ буде повернута на новий розгляд в разі, якщо звільнять суддів, котрі їх розглядали, або вони самі звільняться, що вже зараз відбувається.

– Насправді такого наслідку закон не передбачає. Що стосується звільнення суддів за власною ініціативою, то ми не можемо за це нести відповідальність. Як робоча група, ми повинні зробити все можливе для безперешкодного доступу до правосуддя, з одного боку, і через процесуальні новації домогтися правової визначеності на ранніх етапах судового розгляду, з іншого. Це сприятиме підвищенню ролі місцевих судів у відправленні судочинства і відповідальність апеляційний судів.

«Мирові судді могли б обиратися радами відповідних

територіальних громад»

– Під час згаданого Судового форуму ви заявили, що планується змінити умови залучення суддів для відправлення правосуддя, зокрема, залучати суддів у відставці.

– Так, йдеться про використання потенціалу суддів, які з різних причин залишили суддівську діяльність, у зв’язку з оцінюванням в рамках попередньої реформи. Не менше півтори тисячі суддів добровільно пішли у відставку з різних мотивів. Допускаю, що чимало з них із морально-етичних міркувань не хотіли бути в статусі того, кого перевіряють. Для студентів це видається нормальним. Для суддів поважного віку – ні, можливо, когось це образило.

Оскільки нині судова система все ще відчуває проблему значного дефіциту суддівських кадрів, було би доцільно мати можливості залучати суддів у відставці в якості як консультантів, так і суддів.

На засіданні робочої групи ми будемо розглядати, в якій саме формі судді у відставці можуть бути корисними для відправлення правосуддя.

– Їх залучатимуть без конкурсу?

– У мене поки немає закінченої формули з цього приводу. Можливо, з конкурсними процедурами, але вони будуть скороченими. Цим питанням може займатися ВККСУ чи ВРП.

До прикладу, в якомусь суді може виникнути ситуація, що хтось хворіє, хтось пішов у відпустку, чи існує інша причина неможливості відправляти правосуддя. Виникає перевантаження суддів, що впливає на якість судових рішень і тривалість їх розгляду. Як наслідок, це впливає на рівень і якість судового захисту громадян.

– У такому випадку може виникнути питання щодо неоднакових умов добору суддів. Одні проходили складні конкурси, а інші – ні.

– Ми поки не маємо готового рецепту з цього приводу. Хочемо узагальнити досвід інших країн і сформулювати такий варіант для України, щоб, з одного боку, сприяти доступу до правосуддя для громадян, а з іншого забезпечити єдиний статус суддів. Ми виходимо з того, що судді у відставці свого часу уже пройшли дорогу до того, щоб стати суддею.

– Інші також його проходили…

– Цей захід може мати тимчасовий характер, тобто впроваджуватиметься на визначений період.

– Ви також говорили про зміну вікових стандартів для суддів адміністративної юстиції. В тому числі, про те, що суддею зможе стати людина, котра має не лише стаж у галузі права, але й на державній службі.

– Доступ до професії судді адміністративного суду, на мою думку, повинен мати підвищені вимоги і стандарти. І про це я дійсно говорив ще під час участі в засіданнях Ради з питань судової реформи при президентові Порошенку.

– Чому лише для адмінюстиції?

– Бо адміністративні справи – це справи громадянина проти держави. З одного боку – пересічний громадянин, з іншого – владний суб’єкт, в якого є ресурси, вплив. Щоб суддя неупереджено розглядав такі справи, повинні бути підвищені і професійний стаж, і вікові цензи.

– Про які вимоги до такий суддів йдеться?

– Йдеться про збільшення віку для того, аби мати можливість претендувати на посаду судді — з 30 до 35 років. І про збільшення стажу професійної діяльності — з 5 до 7 років. Крім того, до цього стажу зараховуватиметься стаж перебування на державній службі певної категорії. Йдеться, наприклад, про керівників чи заступників керівників департаменту якогось відомства.

– Заступники міністра не входитимуть у цей перелік?

– Це — політична посада.

– Знову ж таки, під час Судового форуму ви говорили про ініціативу скасувати статтю 375 Кримінального кодексу (постановлення суддею завідомо неправосудного вироку, рішення) або закріплення виключно за Генпрокурором чи його заступником права підписувати підозру судді за цієї статтею, як і, між іншим, і вносили відомості до єдиного реєстру досудових розслідувань.

– Сьогодні сторона обвинувачення використовує цю статтю для тиску на суд. Прокурори вносять тисячі таких записів в Єдиний реєстр досудових розслідувань, будучи стороною в судовому процесі. Це спосіб, в тому числі, тримати суддю «на гачку». Лише десятки таких випадків закінчуються пред’явленням підозр і одиниці – вироками.

Фактично ця норма Кримінального кодексу використовується з метою, що немає нічого спільного з процесуальною рівністю сторін та незалежністю суддів.

– Тобто йдеться про можливе скасування цієї статті?

– Я поки не готовий однозначно це стверджувати. Як мінімум, ідеться про підвищення рівня посадової особи в прокуратурі, яка могла б перевіряти ґрунтовність підстав для внесення даних до ЄРДР. Це – питання, що потребуватиме обговорення, в тому числі, з Президентом чи представниками його Офісу. Оскільки, інструменти для зміни закону – в їхніх руках.

– Ще одна ініціатива, яку Ви називали, – можливість розгляду справи в апеляції одноосібно. Сьогодні справи розглядають у колегіях із трьох суддів. Це стосуватиметься якоїсь окремої категорії справ?

– Перш ніж відбувається розгляд справи по суті, в апеляційних судах є низка проміжних процесуальних рішень. Починаючи від порушення провадження по справі, розгляду окремих клопотань тощо. І не завжди є потреба, щоб ці рішення приймали судді в повному складі. Подібні зауваження звучать від них самих.

Крім того, є малозначущі категорії справ, де, можливо, доцільно в умовах завантаженості суддів, щоб їх розглядали одноосібно. Не йдеться про масовий характер, аби це не спотворило засади апеляції, – розгляд справи наступною інстанцією має відбуватися чисельністю суддів не меншою, ніж у попередній. Важливо тут, аби такий крок не вплинув на обґрунтованість судового рішення, повноту розгляду, не зачіпав права сторін тощо.

– І Ви, і представники нової влади говорять про наміри запровадити інститут мирових суддів. Зокрема, від Вас прозвучало, що обирати такого суддю може територіальна громада. Гадаєте, суспільство готове до такого кроку?

– Я відштовхувався від процесів, котрі відбуваються в самому суспільстві, зокрема, утворення територіальних громад. Держава пішла по добровільному, еволюційному шляху, тобто об’єднання громад стимулювало формування відповідного законодавства. І, на мою думку, право громад обирати мирового суддю підвищило би їхню роль.

– Це можуть бути прямі вибори мирового судді?

– Мирові судді могли б обиратися радами відповідних територіальних громад. Оскільки останніх обирають мешканці цієї громади. Фактично це було би делегованим обранням. Однак, не призначення судді державою, як відбувається сьогодні. Мирові судді могли би взяти на себе розгляд спорів незначної складності, зокрема, адміністративні правопорушення, нескладні кримінальні проступки, незначні цивільні чи господарські спори (якщо ціна позову не перевищує певну суму).

Кадровий голод у судовій системі навряд чи буде швидко подоланий. Оскільки сама підготовка кандидата на посаду судді для призначення вперше складає не менше дев’яти місяців, потім він повинен пройти конкурсні процедури, перевірки, тобто весь період до призначення складе не менше півтора року, і це оптимістичний варіант. Тому оперативне формування інституту мирового судді й залучення його до розгляду незначних спорів могло би зняти проблему навантаження місцевих судів, а також послабити проблему дефіциту кадрів. Чим більше суперечок вирішується на найнижчому рівні, тим вищий вважається рівень культури суспільства.

– Хто зможе стати мировим суддею?

– Критерії для мирових суддів ми поки що обмірковуємо.

– Запровадженням так званого перехідного правосуддя у випадку реінтеграції Донбасу займатиметься ваша робоча група?

– Ні, цим питанням займатиметься спеціально створена робоча група (вона вже працює) з питань перехідного правосуддя для тимчасово окупованих територій. Ми, звісно, комунікуватимемо між собою, але наша робоча група має надто великий обсяг власних завдань.

Коли говоримо про перехідне правосуддя, та мається на увазі не тільки особливість здійснення правосуддя на цих територіях, а й великий обсяг відносин, з приводу яких доведеться приймати рішення. Це й питання перетину лінії розмежування, адміністративних відносин, пов’язаних із реєстрацією, управлінням майном, відшкодуванням збитків у зв’язку з бойовими діями тощо.

– У Вас є своє бачення, яким має бути таке правосуддя?

– Я би не взявся це коментувати, бо то доволі специфічна система відносин. Її вирішення потребує насамперед вивчення досвіду інших країн.

Підвищення кваліфікації суддів

– Тепер повернемося до безпосередньо Вашої роботи як ректора НШСУ. Чи ефективний нинішній підхід до підвищення кваліфікації суддів? І що необхідно змінити, аби отриманий сертифікат про проходження навчання насправді свідчив про високий професійний рівень судді?

– Риторика про якість суддівської освіти нам відома і ми вважаємо її неконструктивною. Є цілком очевидним, що ми — сервісний освітній центр. Ми намагаємось дати суддям, відповідно до їхніх потреб, знання та навики, що можуть бути корисні для якісного здійснення судочинства. Чи є суддя зацікавленим у засвоєнні цих знань? Це вже інше питання.

Насправді ситуація в сфері суддівської освіти виглядає значно оптимістичніше, ніж про це говорять деякі люди. По-перше, є великий попит суддів стати викладачами школи. Це означає, що вони розглядають НШСУ як майданчик, де можуть бути самореалізованими, де вони бачать можливість підвищити свій професійний рівень, а також поділитися знаннями.

Більше того, Рада Європи у своєму звіті щодо оцінки судової реформи в Україні за період 2014—2018 р. зазначає, що «вдалося створити систему навчання, яка відповідає євростандартам і сприяє підвищенню якості системи правосуддя». «Постійна підготовка суддів є всеосяжною за своїми змістом, пропонуючи широкий спектр тем не тільки щодо правових знань, а й щодо комунікативних навичок. Усі ці правила та їхня реалізація повністю відповідають євростандартам». Що називається «no comment». Додам лише, що в 2017—2019 роках Національна школа суддів України підготувала 665 кандидатів на посади суддів (це без врахування випускників 2012—2013 років). Це – нова генерація майбутніх суддів. Вони пройшли сучасну тренінгову підготовку. Всі прекрасно володіють комп’ютерами, багато з них говорить англійською. Я сподіваюсь, що це – ті судді, які готові брати на себе відповідальність за якісний розгляд справи в суді першої інстанції.

– Ви ніколи не хотіли стати суддею?

– Ні, я за своїм характером все ж таки захисник, швидше, управлінець, науковець. Про кар'єру судді не думав.

Був один епізод, коли Петро Порошенко, попередній Президент України, пропонував мені посаду суді Конституційного Суду. Я відмовився. Хоча робота судді Конституційного Суду – також якоюсь мірою наукова. Так, це науково-аналітична діяльність. Але я віддав перевагу управлінській діяльності. Плюс – тоді ще не був здійснений випуск кандидатів на посади суддів. Ми доклали багато зусиль, щоб підготувати платформу для їх навчання. І я прагнув завершити цей випуск, хотів побачити українського суддю майбутнього. Хоча, можливо, це своє рішення я згодом і перегляну, якщо така пропозиція чи можливість у майбутньому з’явиться.

– Скільки на сьогодні коштує підготовка одного судді?

–  (уточнює по телефону). Трохи більше ста тисяч. Якщо точніше, то 113 тисяч 974 гривні.

– А який бюджет Національної школи суддів?

– Бюджет формується на підставі нашого запиту до Державної судової адміністрації. Він включає всі витрати, в тому числі пов’язані з підготовкою кандидатів. Останнім часом держава (в особі Державної судової адміністрації) намагається максимально сприяти Школі суддів у виконанні наших законодавчих завдань.

– Яку стипендію отримують кандидати в судді?

– На сьогодні стипендія для кандидатів на посади суддів, дорівнює посадовому окладу помічника судді першої інстанції. Це близько семи тисяч гривень. Стипендію отримують усі кандидати на посади суддів. Хтось може бути звільнений з у випадку грубих порушень під час навчання чи за власною ініціативою.

Хочу наголосити, що в законі від 2014 року («Про судоустрій і статус суддів») стипендія кандидата на посаду судді становила дві третини від суддівської винагороди. Сьогодні вона прив’язана до посадового окладу помічника судді. Однак фактично кандидати на посаду судді отримують вдвічі менше від помічників. Останні мають ще низку надбавок, тобто їх реальна винагорода набагато вище.

Звісно, прожити в місяць на сім тисяч гривень особливо в Києві – досить складно, тим більше для іногородніх кандидатів. Тому ми хочемо запропонувати зміни до законодавства й прив’язати стипендію кандидатам в судді у відсотках до середньої заробітної плати суддів місцевих судів чи працівників апарату, щоб це складало близько 11–13 тисяч гривень на сьогодні.

—   Дякуємо за розмову й відверті відповіді.

Спілкувався Ілля МОРОЗ, ЮВУ