Шамрай Василь Олександрович, Демський Едуард Францович, Шамрай Оксана Василівна // Провадження у справах про застосування економічних, фінансових, штрафних санкцій як складова адміністративного процесу //

Шамрай Василь Олександрович,

доктор наук з державного управління, професор,

заслужений діяч науки і техніки України,

професор кафедри адміністративного,

фінансового та господарського права Академії праці,

соціальних відноси і туризму;

Демський Едуард Францович,

кандидат юридичних наук, професор,

професор кафедри адміністративного,

фінансового та господарського права Академії праці,

соціальних відноси і туризму;

Шамрай Оксана Василівна,

кандидат юридичних наук,

начальник науково-методичного відділу по забезпеченню діяльності

Вищої ради юстиції Національної школи суддів України.

Провадження у справах про застосування економічних, фінансових, штрафних санкцій як складова адміністративного процесу

В юридичній літературі до цього часу має місце дискусія щодо «вузького» та «широкого» розуміння адміністративного процесу. «Вузьке» розуміння адміністративного процесу зводиться до діяльності органів влади щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення та застосування заходів примусу. «Широке» розуміння адміністративного процесу визначається як різноманітна управлінська діяльність з реалізації матеріальних норм адміністративного права.

У структуру традиційного розуміння адміністративного процесу у «широкому» значенні вчені-адміністративісти включають всю виконавчо-розпорядчу діяльність органів владних повноважень, а сфера адміністративних проваджень стає невичерпною, що практично позбавляє конкретного визначення змісту адміністративного процесу та сфери його впливу на суспільні відносини. Виходячи з регламентації правовими актами різноманітної галузевої спрямованості сфери діяльності органів виконавчої влади, їх компетенції вчені розрізняють нормотворчі, установчі, юрисдикційні, не юрисдикційні. Дисциплінарні, правозастосовні, організаційні, ліквідаційні та інші види проваджень. Це викликає певний сумнів. Насправді, чи можна відносити питання внутрішньої самоорганізації установи, підприємства, закладу до адміністративного процесу? Якщо так, то яку тут роль виконують (відіграють) в управлінському процесі правові та організаційні форми й методи державного управління?

Як на нашу думку, то ні «вузьке», ні «широке» розуміння адміністративного процесу не відповідає визначеній Конституцією України принципово нової ролі держави у відносинах з людиною. «Вузьке» і «широке» розуміння свідчить про розмитість визначення адміністративного процесу, відсутність методології понятійного апарату. Визначення адміністративного процесу на рівні різноманітної управлінської діяльності залишає дослідників у «полоні ілюзій», сформованих на засадах позитивістського права і політичної доцільності, коли адміністративний процес вивчався як виконавчо-розпорядча діяльність органів державного управління, а дослідження були зосереджені на обґрунтуванні залучення до адміністративних проваджень якомога більше суспільних відносин.

Після прийняття Кодексу адміністративного судочинства України та створення адміністративних судів в юридичній науці сформувався ще один підхід до визначення адміністративного процесу. Наприклад, вчені-юристи А.Т.Комзюк, О.М.Пасенюк, В.М.Бевзенко та інші до адміністративного процесу відносять лише провадження, що здійснюються адміністративними судами, які найбільш повно забезпечують захист прав і свобод громадян [1, с.6; 2, с.74]. Отже поряд з «вузьким» і «широким» розумінням адміністративного процесу з‘явилося судочинне розуміння адміністративного процесу.

Проте це скоріше форми процесу – як системи техніко-формальних приписів щодо установлення порядку здійснення конкретних процесуальних дій при визнанні, реалізації та захисті прав, обов’язків і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб, - ніж певний вид процесу. В юридичній літературі ці форми одержали назву управлінська та судова форма адміністративного процесу [3, с.110-111], які виступають як інструмент визнання та реалізації прав, свобод, інтересів і обов’язків фізичних і юридичних осіб, держави і суспільства в цілому. Управлінська і судова форми процесу тісно взаємодіють, доповнюють одна одну, спрямовані на вирішення конкретних адміністративних справ. Якщо управлінська форма включає правові інститути позасудового, а інколи досудового вирішення справ, яка за своїми якостями не гірше, але дешевше, швидше, менш формалізоване, то судова форма крім вирішення індивідуальних адміністративних справ спрямована ще й на виправлення та усунення управлінських недоліків і помилок.

Виходячи з цього професор Е.Ф.Демський звертає увагу на те, що ознаками адміністративного процесу є: наявність адміністративної, розгляд і вирішення якої не пов’язано зі службовим підпорядкуванням чи підпорядкуванням по роботі і чітка нормативна регламентація, а не віртуальна узагальненість їх діяльності щодо реалізації норм матеріального права; жорстка регламентація розгляду справи у часовому вимірі [3, с.112].

Враховуючи наявність управлінської та судової форм процесу та різноманіття сфери публічних відносин, в яких виникає потреба вирішення конкретних індивідуальних адміністративних справ можна дійти висновку, що всі провадження, що становлять адміністративний процес. За формою їх здійснення можна поділити на три групи:

1) Провадження у сфері управління, які складаються під час вирішення конкретної індивідуальної адміністративної справи органами владних повноважень в інстанційному (адміністративному, позасудовому) порядку. Такі провадження відбуваються: а) за заявою суб’єкта звернення з приводу реалізації суб’єктивних прав і обов’язків фізичними чи юридичними особами; б) за ініціативою органа владних повноважень у зв’язку з реалізацією конкретно-наглядових функцій; в) за скаргою суб’єкта звернення на рішення, дії чи бездіяльність органів владних повноважень в позасудовому (інстанційному) порядку. За змістом до проваджень у сфері управління відносяться реєстраційні, дозвільні, ліцензійні, контрольно-наглядові та інші провадження.

2) Провадження з адміністративного судочинства складаються з розгляду і вирішення адміністративним судом публічно-правового спору, у якому хоча б однією із сторін є орган владних повноважень, його посадова чи службова особа. Такі провадження відбуваються за позовом фізичної чи юридичної особи щодо рішення, дії чи бездіяльності органа владних повноважень, його посадової чи службової особи. В окремих випадках з позовом може звертатися й орган владних повноважень, але червоною ниткою проходить принцип «особа проти держави».

3) Адміністративно-деліктні провадження складаються з розгляду і вирішенням адміністративних справ, пов’язаних із вчиненням адміністративних проступків та притягнення правопорушників до адміністративної відповідальності, а також провадження щодо застосування адміністративно-господарських, фінансових, економічних, штрафних санкцій.

Отже, саме на останній вид провадження по застосуванню адміністративно-господарських, фінансових, економічних, штрафних санкцій варто звернути увагу дослідників. Законодавець ще у 1990 році законом Української РСР «Про економічну незалежність» встановив, що основним видом за порушення у сфері економіки є економічна відповідальність. Проте, якщо провадження у сфері управління, з адміністративного судочинства та у справах про адміністративні провадження досліджені досить повно, всебічно не тільки на навчальному рівні, а й на монографічному, то провадження про застосування різноманітних санкцій до суб’єктів господарювання за порушення у сфері економіки майже не досліджувалося. Більшість авторів як на прикладному, навчальному рівні так і на монографічному рівні вели дискусію стосовно виду відповідальності. Дискусії в основному точилися з метою з‘ясування яка це відповідальність (фінансова, господарсько-правова, економічна, матеріальна чи інша). Дійсно, питання заслуговує на увагу щодо визначення відповідальності та її законодавчого закріплення. Адже законодавець у десятках законів передбачає застосування штрафних, фінансових господарських, економічних санкцій за порушення законодавства у сфері господарювання. Але у кожному законі законодавець робить не однаковий підхід для визнання виду відповідальності. Так, наприклад, у Законі України «Про державні лотереї» відповідальність наступає у вигляді фінансових санкцій і застосовується за рішенням суду за позовом органів міліції або податкової служби. У Законі України «Про ціни і ціноутворення» відповідальність наступає у вигляді адміністративно-господарських санкцій. Порядок накладення цих санкцій не визначено, але зі змісту ст.18 цього Закону «Права уповноважених органів» можна зробити висновок, що такі санкції застосовуються як безпосередньо уповноваженим органом, так й шляхом подання позову до суду. У Законі «Про захист економічної конкуренції» встановлена відповідальність у вигляді штрафів (ст.52) і застосовується органами Антимонопольного комітету України, а у Законі «Про автомобільний транспорт» відповідальність наступає у вигляді адміністративно-господарського штрафу, а розглядають справи про накладання таких штрафів посадові особи центрального органу виконавчої влади за правилами, встановленими Кабінетом Міністрів України. В Податковому кодексі України законодавець встановлює фінансову відповідальність, а у Господарському кодексі України – у вигляді адміністративно-господарських санкцій.

Можна і далі перераховувати закони, якими передбачено застосування різноманітних видів впливу на правопорушників у сфері господарювання, але така не визначеність, вірніше полігамність заходів, не сприяє однаковому застосуванню закону і забезпечення законності і цій сфері. Штрафи, економічні, господарські, фінансові і такі інші санкції застосовуються на розсуд органа владних повноважень, їхніх посадових або службових осіб з використанням так званих дискреційних повноважень.

Невизначеність у сфері матеріального права щодо визнання виду відповідальності, складу правопорушень у сфері економіки, інших заходів кількісного і якісного впливу на суспільні відносини породжує таку ж саму невизначеність і у сфері процесуального права щодо порядку і умов застосування зазначених санкцій та інших заходів примусу.

На сьогодні відсутність процесуального врегулювання застосування штрафних, економічних, фінансових, господарських санкцій на законодавчому рівні змушує правозастосовні органи регулювати ці відносини на підзаконному рівні шляхом прийняття Кабінетом Міністрів України відповідних постанов, затвердження інструкцій, правил, методик, а то й на відомчому рівні певної сфери господарювання, які часто не корегують між собою, протирічать загальним засадам (принципам) провадження у справах про застосування зазначених заходів примусу.

Провадження у справах про застосування штрафних. Економічних, фінансових, господарських санкцій входить до функціональних прав і обов’язків органів владних повноважень,їхніх посадових або службових осіб, основним завданням яких є безумовне виконання службових обов’язків будь-якими засобами (збір податків, плата за ліцензії, штрафні санкції тощо). Проте певний порядок та послідовність вчинення процесуальних дій має бути відповідним чином, не менш як на законодавчому рівні, врегульованим та забезпеченим. Застосування зазначених санкцій зачіпає інколи суттєві інтереси суб’єкта господарювання, включаючи навіть припинення його діяльності. Тому неабияке значення має всебічність, об’єктивність, повнота та неупередженість розгляду справи. Ці вимоги мають бути виписані на законодавчому рівні.

В цьому зв’язку, як на нашу думку, є нагальна потреба в кодифікації чи хоча б узагальненні норм і матеріального, і процесуального права щодо: встановлення складів правопорушень у сфері економіки і господарювання; визначення видів штрафних санкцій з врахуванням сфери господарської, економічної та соціальної діяльності; встановлення вичерпного переліку інших заходів впливу на суб’єктів господарської діяльності; встановлення строків притягнення до відповідальності; чітке визначення суб’єктів відповідальності; встановлення заходів процесуального забезпечення як організаційного характеру, так і засобів застосування санкцій; визначення кола (суб’єктів) посадових осіб, уповноважених розглядати справи про порушення законодавства у сфері економіки та господарювання та/або посадових осіб, уповноважених розглядати справи про застосування санкцій; встановлення жорстких строків розгляду справ про застосування санкцій та їх місця розгляду; визначити єдиний процесуальний документ, яким би засвідчувалася (фіксувалася) подія та складу вчиненого правопорушення за які застосовуються санкції; встановити вичерпний перелік осіб, що мають право складати процесуальні документи про подію і склад правопорушення та коло осіб, які мають право розглядати справу про застосування санкцій та виносити по результатам розгляду справи постанову (рішення); визначити порядок і строки оскарження постанови по справі, а також виконання прийнятої постанови по справі.

На нашу думку, зазначеним вимогам міг би відповідати «Кодекс законів про економічну відповідальність». Чому економічну, а не фінансову чи інший вид відповідальності? По-перше, поняття економічної відповідальності видається більш широким ніж інші, і по-друге, в Законі від 1990 р. «Про економічну незалежність Української РСР» законодавець у статті 14 вже встановив вид відповідальності – економічну.

Література:

Комзюк А.Т., Бевзенко В.М., Мельник Р.С. Адміністративний процес України: навч. посіб. / А.Т. Комзюк, В.М.Бевзенко, Р.С Мельник. – К., Прецедент, 2007. – 531 с.
Кодекс адміністративного судочинства України: Науково-практичний коментар за ред. С.В. Ківалова, О.І. Харитонової / С.В. Ківалов, О.І. Харитонова, О.М. Пасенюк, М.Р. Аракелян та ін. – Харків: Одісей, 2005. – 552 с.
Демський Е.Ф. Адміністративне процесуальне право України: навч. посіб. /Е.Ф. Демський. – К.: Юрінком Інтер, 2008. – 496 с.
Господарський кодекс України //ВВР, 2003, №18, №19-20, №21-22,.ст.144.
Про державні лотереї в Україні: Закон України від 06.09.2012 р.//Голос України, 2012. - №187. – 05 жовтня.
Про ціни і ціноутворення: Закон України від 21.06.2012 р.//Голос України, 2012. - №140. – 02 серпня.
Про захист економічної конкуренції: Закон України від 11.01.2001 р., з наступними змінами //Голос України, 2001. - №37. – 27 лютого.
Про автомобільний транспорт: Закон України від 23.02. 2006 р., з наступними змінами //Голос України, 2006. - №64. – 07 квітня.
Податковий кодекс України //ВВР, 2011, №13-14, №15-16, №17, ст.112.

10. Повітряний кодекс України //Голос України, 2011. - №110. – 16 червня.

11. Про громадські об‘єднання: Закон України від 22.03. 2012 р.//Голос України, 2012. - №70. – 18 квітня.